郁斐 设计

近期，上海市商务委等10部门联合发布《关于促进本市餐饮业高质量发展若干措施》，促进本市餐饮业高质量发展，受到关注。

从企业端调查来看，餐饮企业生存难，与餐饮企业监管暂无直接的因果关系。但从餐饮业“高质量发展”和“营商环境优化”角度，仍有必要探究餐饮监管如何进行。

在消费降级、白热化竞争的压力、限制和规制下，食品经营监管的难题是什么？政府部门如何监督企业守住食品安全“底线”，同时又给企业减轻负担，营造较好的营商环境？

近日，澎湃研究所研究员访谈了相关单位的部门负责人，结合调研积累和相关材料，整理了现存食品经营监管的逻辑和难点，尝试回答上述问题。

监管“分段”，但处理责任“集中”

从食品安全的角度来看，餐饮企业是“土地到餐桌”的最后一环，和消费者接触紧密，也是食品安全问题矛盾爆发之处，是餐饮监管重中之重。

“安全就是1，其他的所有的东西都是后面一个0，如果安全失守了，你后面做的再漂亮再好也是白搭。不管是‘优化营商环境’或者是‘促进高质量发展’，都需要在守住食品安全底线的前提下，来提供优质服务。”这位负责人强调了“食品安全”的重要地位，并以此作为其所在部门的履职立场。

上海作为超大特大城市，人口密度高、地域面积大，餐饮活动丰富，同时食品安全水平还要进入世界前列，维护食品安全“底线”压力很大，主要有以下三点原因：

首先，国情不一样。“食材所在环境的空气、土壤、水质被污染，或是加工和流通出问题，都会影响食品安全，但最终矛盾都显现在‘餐桌’上，导致绝大多数的食品安全问题都暴露在食品经营环节。”但在管理上，相关部门的职权范围不可能向上无限延伸。“中国的食品安全管理体制特征是‘分段管理’，意味职能分立，不是某个部门的单独监管，监管手段不可能‘照搬’西方国家的‘从农田到餐桌’全链条由一个部门负责管理。”

其次，“持续高温高湿天气下，食物霉变、致病微生物繁殖导致食品安全风险增大。加上学校开学，平日各种不同主题的城市活动也都包含‘吃’。食品安全事件常受到舆论高度关注，随时都有可能爆发舆情，风险管控要求很高。”这位负责人倍感压力。

在食品安全监管难度高、压力大情况下，监管部门该如何改善餐饮企业的营商环境呢？

五个简政做法，减轻企业负担

“作为监管者，我们最大程度地精简政策，把更多的政策红利、空间释放给企业。”这位负责人向澎湃研究所研究员总结了五个近年来具有代表性的做法。

做法一是“许可便利化”。以前，上海餐饮连锁企业扩店“速度慢”，或不同区的审批标准不同、手续不一。为提振连锁企业总部在上海的投资信心，连锁餐饮企业通过“总部审批”后，即可加入上海市的“许可便利化备忘录”，从而其连锁门店的审批时限可从20日内缩短至1~7日。市场监管局数据显示，截至2024年上半年，该举措已帮助星巴克、瑞幸、Seesaw等31家食品连锁总部企业增加上百家门店。

做法二是对已实施“互联网＋明厨亮灶”、面积150平方米以下的小型餐饮企业，“免于现场核查”，以扶持小餐饮企业。以前，审批的现场核查可能会拖慢许可颁发进程，至20个工作日甚至更长；而现在，免于现场核查让没有资本加持的小型餐馆门店更快营业。这已被纳入2024年6月上海新版“食品经营许可和备案”管理办法（以下简称“办法”）中（见第二十四条）。 

做法三是推进同一食品经营许可证下多个小餐饮档口（摊位）实行“大证加小证”制度,将主体责任进一步“清晰化”。以前，一证多档口、统一结算、统一入口的“大食代”式的业态，一个档口出问题，可能所有档口全要关掉。现在的“大证加小证”形式让每个档口取得“小证”后可独立对外经营、担责，一个档口出现问题要关店也不会影响其他档口经营。

做法四是“餐饮开店一件事”。以前餐饮企业的许可审批涉及三家政府部门：店招、外摆管理涉及城管执法局，消防涉及应急局，食品安全涉及市场监管局。餐饮企业“开店一件事”改革将是打通部门间协作、数据壁垒，降低企业跑腿部门次数。“交一次材料，审批后归集到一个窗口统一发证，三件事都办完。”

做法五是“两证合一”，即将以前独立于食品经营许可的酒类相关的经营许可审批合并入“食品经营许可”申请，让企业“少办一次手续”。

以上五个餐饮企业从“开店”便利的角度，意图为企业松绑，是食品安全监管改善营商环境措施的第一个层面。但同时，为开店“松绑”也可能带来食品安全风险概率的增大。这些压力、风险，通过何种方式消解？

远程监控+大数据一体化监管，防范食品安全风险

在远程监管餐饮企业的基础上，建立“大数据模型”，并打通多部门信息，来精准筛查食品安全风险，是分解监管现实压力的一种主要方法。

“上海有12万家餐饮企业，但从事食品安全监管人员仍相对不足。”这位负责人说道：“从人员和企业配置比例上看，上海的市场监管人员配比远远落后于香港、新加坡等城市（约为新加坡的60%、香港的37%），不可能‘平均用力’，加之监管的压力比香港、新加坡大，这需要实施“非现场”的“远程监管”，需要从海量数据中筛选、识别出有价值的数据、风险高的企业。”

“不在现场”，不代表不管，“无事不扰”并不意味着企业责任的松绑。“实际上管控是‘无时无刻’不在的。”这位负责人说：“理想状态下，哪怕有老鼠等动物，都能靠监控发现，然后系统后台直接推送给企业实际的负责人（食品安全员），要求企业主动去处理事件预警，像交通违章一样实施动态管理，并发挥社会共治的作用。”

除了预警系统之外，大数据模型也包含投诉举、舆情监控、现场视频、包保干部、企业自查，处罚案件信息、抽检不合格反馈等多种功能。例如，在食品安全评级方面，大模型让企业可以不再被上门评级的执法人员打扰，降低执法对经营的打扰。大数据模型可以通过评价标准的“后台算法”进行分值打分并评出企业的“食品安全评级”。

同时，大数据模式需要建立在部门协同和内部数据打通的基础上。在营商环境方面，针对以前最困扰餐饮企业老板的'多个部门上门执法'的问题，食品经营处正在牵头推进“无事不扰、有求必应”的一体化监管，来解决“多头执法、多处执法，多次执法”的问题。这一方面可以汇聚有关食品安全的多部门数据，同时也减少对企业的打扰。

从风险防范的角度，通过监控大数据和技术“赋能”企业，提高企业守法意识、合规程度，并避免产生不必要的食品安全纠纷，是其营商环境措施的第二个层面，但可能会存在费用成本和企业感受的问题。

作为大数据模型安装监控系统的扶持政策，上海“明厨亮灶”工程已于2017年试点、2019年进一步推进，并计划于2025年实行“全覆盖” ，但可能由于需要企业承担部分后续维护、维修等费用等原因而受阻。

据澎湃研究员初步调研，虽然相关部门认为监管设备成本五六百元“不贵”，但仍有部分餐饮企业在安装设备上有犹豫，因为“不愿另花时间、金钱”“智能程序会有‘黑箱’““担心数据安全”，或是不想感到“被监控”等。这些原因是否具有普遍性，企业经营权利是否存在受损风险，有待进一步探究。

综上所述，在既有体系管理职权“分段”但矛盾“集中”的情况下，上海食品安全部门在“开店”手续上不断优化，让开店的制度性成本降低。虽然这优化了营商“开店”的速度和难度，但也向监管方传递了不少的风险和压力；而政府部门目前通过部门系统、数据的协同治理、数字化大模型的预警制度尝试精准、无形、动态监管来减轻监管压力，分配监管资源。但数据的管理规范化如何保证，监管成本后续由谁承担，以及食品安全能否真正改善，尚待进一步证实。

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