界面新闻见习记者 | 田鹤琪

随着新工作方案的下发，中国在推进双碳目标上迈出了重要一步。

8月2日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，下称《方案》），明确了6类15项重点任务，为构建碳排放双控制度体系指明了工作方向。

2015年10月，在党的十八届五中全会中，中国正式提出了能耗双控政策。这对能源消费整体提出了管控要求，但未区分化石能源和非化石能源。

随着中国碳达峰、碳中和目标的提出和双碳战略的稳步推进，为更好地适应碳减排需求，2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步向碳排放双控的意见》，明确指出了推动能耗双控逐步转向碳排放双控的方向。

今年党的二十届三中全会上正式提出，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。

多位专家人士均对界面新闻表示，此次转变标志着中国在能源管理与碳减排领域取得了关键性进展，它不仅标志着中国向更加精细化、精准化的碳排放控制体系迈进，也有力推动中国向绿色低碳社会转型。

能耗双控向碳排放双控转型

能耗双控是指对能源消费总量和能源消费强度进行控制。其目标包括控制能源消费总量，以减少对环境的影响，并提高能源消费强度，即提升能源利用效率。

碳排放双控则是指碳排放总量控制和碳排放强度控制。

碳排放总量控制是指对一个地区、企业或组织在一定时间内所排放的二氧化碳总量进行限制或减少的控制方式，旨在从源头上控制碳排放，减少温室气体的排放，从而减缓气候变化问题。

碳排放强度控制则是指对一个地区、企业或组织在单位国内生产总值(GDP)中的碳排放量进行限制的控制方式，它是对碳排放总量控制的重要补充，旨在降低单位GDP的碳排放量，实现低碳发展。

中国碳中和五十人论坛副秘书长吴宏杰在接受界面新闻采访时表示，由能耗双控转向碳排放双控不仅是中国自身实现高质量发展的内在需求，也体现了中国对全球气候变化负责任的态度。

他进一步解释称，随着新能源在能源结构中的比例不断增加，尽管中国的能源消耗总量有所上升，但碳排放强度实际上是在下降的。这是因为新能源的利用减少了对化石能源消耗的比重，从而降低了碳排放。

此外，该转变是为了达到经济与环境的平衡。在确保经济增长的同时，中国也在积极寻求降低碳排放的途径。如果继续单纯强调能耗双控，会抑制经济发展，这与当前国情和双碳目标不符。

本次《方案》提出分三个阶段作出工作部署。具体来看，第一阶段是当前至2025年，着力完善地方、行业、企业、产品碳排放统计核算体系等，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础。

第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅；第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，以总量控制为主、强度控制为辅。

针对《方案》所提出来的三个阶段目标，吴宏杰指出，挑战主要集中在第二个和第三个阶段。

他解释称，第二阶段的目标着重于碳强度的控制，是相对量的减少；而第三阶段的目标则是对碳排放总量的控制，这关乎绝对量的削减。

各行业该如何应对？

落实《方案》并非易事，其所覆盖的行业范围广泛，涉及众多关键领域和要素。

在探索重点行业领域碳排放预警管控机制方面，《方案》明确指出以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点。《方案》也明确要制修订上述行业企业碳排放核算规则标准。

在能源电力绿色低碳转型过程中，电力行业一直扮演着重要角色。当前，电力行业是中国唯一一个被正式纳入全国碳排放权交易体系的行业。

清华大学（车辆学院）-壳牌清洁交通能源中心主任帅石金表示，中国从能耗双控到碳排放双控的转变，其核心是推动一次能源的战略转型，即从煤炭、石油、天然气等化石能源转为风能、太阳能、水能等可再生能源。在这一转型过程中，电力的角色发生了根本性变化，它由过去来燃煤、天然气发电转变为直接来自太阳能、风能、水能等清洁能源发电。

吴宏杰也认为，从能耗双控到碳排放双控，将促进电力行业的绿色转型。通过鼓励可再生能源的使用，减少化石能源依赖，促进光伏发电、风电等可再生能源在电力行业的占比增加，推动能源结构优化。

这意味着，此次政策转变将利好新能源产业。

此外，也将极大推动电力行业技术的更新迭代。吴宏杰举例，比如新能源主要集中在西部如新疆、甘肃、宁夏等地，中国发展超高压电网技术可以实现远距离输送。

与此同时，中国积极打造智能电网和智能微网，以应对新能源电力种类增多带来的挑战，确保分布式能源的有效接入和管理。

吴宏杰指出，未来，电力行业将加速向数字化、智能化转型，算力与数字化的应用将成为解决未来电力生产、传输、分配和消费等各个环节问题的关键。

“这些技术变革不仅涉及电网架构的重构、能源管理系统的升级，还涵盖了电力市场的优化、用户互动模式的创新等多个方面。”他表示，电力行业的技术更新迭代将是一个全方位、多层次的过程，需要政府、企业、科研机构等多方共同努力，推动整个行业向更加高效、清洁、智能的方向发展。

钢铁行业是继电力行业之后最大的碳排放源，是中国实现双碳目标的关键领域。

今年以来，碳市场扩容信号频传。9月9日，生态环境部办公厅发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》，明确2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。

我的钢铁网总监徐向春告诉界面新闻，“在当前的全球减碳趋势下，讨论利弊已不再是重点，减碳已成为各行业的共同任务。”

他表示，对于钢铁行业而言，关键在于如何在技术应用、投资和减碳成本之间找到平衡，确保行业能够承受转型的压力。

徐向春认为，中短期内，提升能源利用效率以降低吨钢能耗，是更为现实且技术可行性较高的途径。

“当前，工信部和发改委已针对钢铁行业设立了基准能耗与标杆能耗的标准，主要针对高耗能工序如炼铁和炼钢。首要任务是确保所有企业达到基准能耗标准，未达标的企业在未来可能面临生产限制。”他称。

在此基础上，对于已经达到基准能耗标准的企业，进一步提出了标杆能耗的更高要求，旨在推动约30%的企业达到这一更高标准。标杆能耗的设定意味着更低的能耗水平，将带来更低的碳排放。

徐向春表示，长期来看，需要对工艺结构和用能结构进行重大调整。例如，减少对矿石炼铁的依赖，增加废钢的使用比例，这有助于降低碳排放。

此外，提高废钢利用率。这涉及到如老旧设备的更新改造和定期强制报废政策，以确保废钢供应量。

最终，钢铁行业可能需要转向使用氢气等清洁能源替代传统的碳基还原剂，如焦炭。氢冶金技术有望实现炼铁炼钢过程中碳排放的显著减少，但目前这项技术尚未成熟，成本较高。

在徐向春看来，一旦钢铁行业参与碳交易，这将为钢铁企业减碳工作带来显著的压力和激励。对于落后的企业，它们需要加快减碳步伐以避免潜在的碳成本。而对于减碳技术处于领先地位的企业，它们可以通过出售多余的碳配额来获得收益。

“这种政策和市场机制的引入，将促进钢铁行业整体向更环保、更高效的生产方式转型，同时也将推动企业之间的竞争，鼓励它们采取更先进的技术和管理措施来减少碳排放。”他说。

帅石金认为，能耗双控到碳排放双控的转变，不仅颠覆了传统化石能源在能源领域的主导地位，同时对依赖化石燃料的内燃机行业也构成了严峻挑战，迫使其必须寻求转型之路。

帅石金举例称，当前，乘用车和轻型商用车电动化进程较为顺利，而中重型长途商用车要实现电动化则面临更多挑战。

他认为，在重型商用车领域，混合动力和氢能动力有可能扮演重要角色。无论是氢燃料电池混合动力还是氢内燃机混合动力，都将致力于提高能效、可靠性和安全性满足市场需求。

此外，帅石金也提到，在大型商用航空领域，以及日益兴起的低空经济领域，低碳化和电动化已成为共识。为控制碳排放，选择低碳和零碳燃料至关重要。SAF（可持续航空燃料）作为一种生物质来源的燃料，在成本、可靠性方面展现出了巨大的潜力。

SAF是由废弃塑料、餐饮废油、废弃纤维等生物质原料经过一系列工艺制成，最终得到的燃料在化学组成上与化石航煤相似，但其具有更低的全生命周期碳排放。

“对于交通能源和动力行业而言，这场变革既是挑战也是机遇。无论是石化还是内燃机产业，都应积极拥抱能源绿色化转型，努力探索与可再生能源的融合发展之路。”他说。

他认为，内燃机只是一种能源转化的动力装置，需要适应新的能源和燃料形式，才能实现可持续发展，应看到每一次的技术革新和产业升级，对行业都是挑战与机遇并存，唯有与时俱进，才能赢得先机。

强化地方碳考核

本次《方案》还进一步强化了地方碳考核。

《方案》明确，在五年规划初期，将碳排放双控指标科学合理分解至各地区，压实地方和企业节能减排主体责任。在推动构建多层级评价考核指标体系的同时，推动建立省市两级碳排放预算管理制度。

作为中国能源生产与消费的重要省区，内蒙古自治区和山东省已经开展能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作。

今年1月，内蒙古自治区人民政府办公厅发布《自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作方案及2024年工作要点的通知》，提出将在“十五五”时期（2026年—2030年）全面实行碳排放总量和强度双控制度。

5月，《山东省推动能耗双控逐步转向碳排放双控实施方案(2024-2025年)》出台，提出到2025年年底具备全面实施碳排放双控制度的基础和条件。

“地方碳管理在双碳战略中扮演着至关重要的角色，其核心地位不容忽视。”吴宏杰说。

他表示，通过将中央的任务逐级下放到地方省市，再具体到各个行业和企业，这一过程确保了双碳政策能够深入到经济社会的每一个细胞，真正实现“横向到边、纵向到底”的全覆盖。

吴宏杰指出，地方政府的执行力度和方式受其资源禀赋、地方实际情况及局部利益的影响，导致不同地区的执行效果参差不齐。这也是地方实现能耗双控向碳排放双控转变面临的最大挑战。

2021年，部分地区为完成能耗双控目标，曾出现过“限电”的现象。

吴宏杰表示，地方出现上述情况与是否是“能耗双控”还是“碳排放双控”无关，是当地主管部门对政策的正确理解与有效执行的问题。如果不能正确理解中央关于双碳的政策，类似的极端做法可能还会出现。

他称，要避免类似情况发生，地方主管部门要深刻理解中央的双碳政策与碳中和决心，细致分析本地区现在及将来发展状况，科学地提出本地区的双碳方案，有计划地分步实施。

但其认为，总体而言，地方政府对双碳工作的认识和重视程度正在不断提高，执行力度也在持续加大。可以预见的是，随着政策的深入实施和不断完善，双碳工作将在全国范围内取得更加显著的成效。

此外，吴宏杰还指出，从能耗双控向碳排放双控的转变，将深刻影响不同地区的经济发展模式和产业布局。

例如，有丰富煤炭资源的地区，传统上侧重于煤化工产业，高耗能、高排放产业也较多。这些地区的绿色转型并非简单地摒弃煤炭资源，而需在承认其作为国家能源安全基石的同时，寻求更环保、高效的利用方式。这种转型需要协调多方面的因素，包括市场机制、政策支持、技术创新等，以确保既能满足国家能源需求，又能实现绿色低碳发展。

“这就需要不同区域间的产业协调，这至关重要。”吴宏杰认为。

例如，新疆的绿色电力为内地提供了重要的能源支持，内地则在技术、设备和资金等方面为新疆的绿色煤化工项目提供支持。这种双向的互动和协调，促进了资源的优化配置和区域经济的共同发展。

因此，地方在推进双碳产业时，需要充分考虑各自的优势和劣势，通过市场机制和政府引导相结合的方式，实现产业间的协调发展和区域间的合作共赢。这种协调不仅体现在产业结构的调整上，更体现在资源、技术、资金等多方面的整合和优化上。

对于更好推动能耗双控向碳排放双控的全面转型，吴宏杰补充建议称，要因地制宜，根据本地区实际情况，制定科学合理的转型方案；完善配套支持政策；各种创新性的金融工具要跟上；鼓励培养双碳人才；大力发展碳普惠体制，鼓励大众参与碳减排。